绿瞳
ppp（public—private—partnership）模式，即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。2013年7月31日，提出，要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。作为新一轮城镇化建设中的重大改革举措，这被认为是ppp模式开启的信号。
2015年是ppp元年，2016年ppp正式进入实战操作新纪元，而2017年则是ppp发展的分水岭。砥砺前行三载，我国ppp改革取得了积极成效，制度体系不断健全、项目落地不断加速、国际影响持续扩大、改革理念迈向纵深，在实现国家治理能力和治理体系现代化、优化资源配置、深入推进供给侧结构性改革等全局性改革中落下关键一子。
在加快通用机场建设，是国家“十三五”规划中的重点任务，是国办《关于促进通用航空业发展的指导意见》中的重要举措，将通用航空业定位为我国的战略性新兴产业体系，明确提出到2020年我国通用航空的发展目标：建成500个以上通用机场，通航航空器达到5000架，通航经济规模超过1万亿元，再次释放我国大力发展通用航空的信号也是中国民航“十三五”规划提出的关键目标。到2017年初，全国已有近百个通用机场启动建设。同时发展通航产业能够形成大规模、高质量的有效供给，符合国家政策导向。相当长一段时期内，我国都将以推进供给侧结构性改革为主线。供给侧结构性改革，最终目的是满足需求。随着国民经济持续快速增长以及消费结构的不断升级，通用航空在农林矿业作业飞行、医疗救护、抢险救灾、旅游观光等方面以及公务、私人飞机的潜在消费需求将更加旺盛。通航产业的现有供给远远不能满足现实需求和潜在需求。发展通航产业能够满足部分人民日益增长的物质文化需求，符合国家政策导向。
2017年3月，国家发改委、民航局印发《关于印发全国民用运输机场布局规划的通知》，
通知提出：
1、2020 年，运输机场数量达260 个左右，北京新机场、成都新机场等一批重大项目将建成投产，枢纽机场设施能力进一步提升，一批支线机场投入使用。
2、2025 年，2025年，在现有（含在建）机场基础上，新增布局机场136个，全国民用运输机场规划布局370个（规划建成约320个）。建成覆盖广泛、分布合理、功能完善、集约环保的现代化机场体系，形成3 大国际性级机场群、10 个国际枢纽、29 个区域枢纽。
3、完善华北、东北、华东、中南、西南、西北六大机场群。
4、3个（shijie)级机场群：京津冀、长三角、珠三角世界性机场群。
5、 10个国际枢纽：北京、上海、广州、成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨。
第二在 融资方面，通知提出，拓宽机场建设投融资渠道，探索政府和社会资本合作模式（ppp），充分发挥市场机制作用吸引社会资本。
有相关人士指出，若ppp模式能够破局当前的通用机场建设的种种矛盾，ppp将成为未来5年通用机场建设开发的主流模式。截止2017年1月，进入财政部ppp项目库的通用机场项目合计39项，其中已有一批项目进入执行阶段，ppp与通用机场的结合模式、路径正在形成。
但是目前通用机场建设已获得各地高度关注，但整体呈现“规划多、落地少”的态势，存量和增量较我国通用航空产业发展的需要仍相去甚远，通航机场建设资金不足成为制约通航产业发展的重要瓶颈。
对地方政府，尽管一个800米跑道、纯目视飞行的通用机场投资额仅在亿元上下，但工作难度却很高，一是各类专业技术指标要求层出不穷；二是谁来投、怎么建、怎么管、谁来飞一头雾水；第三也是更为关键的，地方政府从通用机场建设中获取的收益并不明确，这时政府的积极性便容易打折。
对通航企业，尽管有运行的切实需求，但一两个亿真金白银投下去如何回收？土地指标怎样解决？水电气公路等工程谁给配套？机场亏损谁来补贴？这些问题也让企业畏手畏脚不敢轻易下手。
在如此现实下，只有ppp模式能够破局当前的通用机场建设的种种矛盾。因此，ppp将成为未来5年通用机场建设开发的主流模式，理由如下：
ppp模式，是鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设的一种项目融资模式。在通航机场建设中引进ppp模式有利于缓解政府的投资压力，有利于调动社会资源加快基础设施建设，有利于机场运营的市场化。
ppp模式是建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。在通航机场建设中引进ppp模式，即政府公共部门与社会资本方共同合作建设通用机场，由政府授权社会资本方建设、经营和管理机场，同时政府给予政策优惠和扶持，吸引社会资本投资机场项目，则可以拓宽通用机场建设融资渠道、降低投融资风险、提高机场建设效率。同时，ppp模式主要通过预计机场建成后能产生的收入、机场项目自身的资产状况和政府政策扶持等为机场盈利提供保证。
政府通过授予特许经营权，以土地作价入股，每年仅需几百万的利息与亏损补贴，即可完成通用机场建设目标，既缓解了投资压力，又绕开了专业门槛，还为将来迎接通用航空的春天埋下了种子。
社会资本方通过为政府提供项目融资方案、项目风险分担方案、项目精细化招商方案、项目深度策划方案，为政府一站式提供通用机场解决方案，让地方政府真正感到物有所值，项目从而能够顺利推进，机场得以顺利建成，还避免了高额投入与亏损压力。
根据《中国民用航空局关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发[2016]117号）的规定，社会资本参与通用航空领域的操作形式主要包括特许经营、经营权转让、股权出让、委托运营等资本运作方式，社会资本可通过专项信托计划、认购股权投资基金等方式参与通用机场投资活动，可通过综合开发通用机场周边用地或临空经济区范围内土地、物业、商业等资源的方式建设运营机场服务配套设施。
具体来说，通用机场采用ppp模式的优势如下，这也是ppp将成为未来5年通用机场建设开发的主流模式的原因：
通用机场 ppp模式使政府和社会资本方能够充分利用各自的优势,把政府部门的社会责任、协调能力、规划能力与社会资本方的创新精神、社会资金、技术水平和管理效率等融合到一起。通用机场采用ppp模式具有如下优势：
（1）避免费用的超支
社会资本方参与到政府通用机场基础设施中，意味着两者共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用。并且ppp模式要当此项目完成并获得政府批准使用，社会资本方才能获得收益。ppp模式有利于帮助提高工程建设效率和降低工程造价费,还能避免项目资金风险。与传统的融资模式相比,ppp项目平均为政府部门节约17%的费用。
（2）减轻政府财政负担
通用机场的建设，是一项十分复杂繁重的项目。ppp模式使政府避免了繁重的事务，从提供者角色变为监督者，有更多的时间对基础项目的实施进行监管，不仅保障了项目的质量，还能减轻政府财政预算。
（3）取长补短，互利共赢
ppp模式能使得政府与社会资本方彼此取长补短，发挥各自的优势，互相弥补不足。双方可以形成互利的长期目标，形成一个互利共赢的局面。
（4）投资主体的多元化
通用机场的建设，利用社会资本方来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技术支持,促进了投融资体制改革。同时,社会资本方参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的创新,提高办事效率,发挥良好的管理理念和经验。
(5)合理分配风险
在以ppp模式建设通用机场时，风险分配以“对风险最有控制力的一方承担相应的风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”为原则。ppp在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。同时，政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
同时，也要认识到，ppp项目投资大、周期长、风险高，加之通用机场报批建设的复杂性，决定了通用机场ppp实施的不小难度。例如：
1、在风险分担上，传统项目的做法是政府承担土地与政策风险，企业承担建设和经营风险，但通用机场还存在不小的报批风险和成本，这直接影响到项目周期、投资和收益，如何分担尚待探索；
2、在运作模式上，目前较多采用的bot或boo并不完全适合通用机场准公共物品的特点，示范项目中的模式创新或许可以给我们一些启示，如借鉴池州“厂网一体”模式的通用机场建设飞行一体，借鉴固安模式的产城融合开发，借鉴北京地铁四号线的轨道+物业模式的综合开发等；
3、在采购方式上，根据文件要求需采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式，现实中招标、邀标较为常见，由于通用机场建设运营的技术门槛和资质要求，容易出现理想企业与招标要求之间的矛盾，这时联合体的组建就十分必要；
4、在回报机制上，对于通用机场这类准经营性项目，市场收费难以满足项目回报要求，可行性缺口补助是常见的做法，其中成本的测算、考核机制设计和动态调整机制的考虑需要借助专业研究机构的力量。
以上仅是对通用机场ppp的宏观探讨，北京航空法学会研究会定于2017年12月18日—20日举办《民航ppp模式研讨班》，邀请政府相关部门、ppp专业机构、ppp项目参与方细致剖析案例、分享实践经验、答疑解惑释难，欢迎各界参加探讨。详情请致电： 中国航空法律网（www.airlaw.com.cn

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